商业开发征收征用则是开发商与被拆迁者之间的民事关系,《征收条例》只适用于城市范围内的房屋征收拆迁问题

由于立法理念分歧过大和各方利益的难以协调,导致《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)迟迟无法出台。  而如何弥合分歧、协调各方利益成为《拆迁条例》首先需要解决的问题。  10月18日,一个由民间推动的《不动产征收征用管理法(立法建议稿)》(以下简称《建议稿》)立法研讨会在北京召开。与会的法学专家欲在《拆迁条例》之外提供一种新的拆迁难题解决办法。  《建议稿》欲破拆迁僵局  谈及起草《建议稿》的初衷,北京才良律师事务所主任王才亮表示,“自2007年《物权法》实施后,国务院法制办修改《拆迁条例》的工作已经过了三年,还是无法出台。目前,由不动产征收征用引起的社会矛盾不断加剧。”  据了解,《建议稿》扩大了适用范围。不论是现行的《拆迁条例》,还是从2010年1月29日,国务院法制办提出开始制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》),希望替代现行的《拆迁条例》。《征收条例》只适用于城市范围内的房屋征收拆迁问题,不包括农村集体土地的征收。《建议稿》把城市范围内的国有土地和农村集体土地上的征收征用,都纳入了法律适用范围,从而填补了土地征收征用的法律空白。  因此,《建议稿》希望通过全国人大对拆迁问题进行立法。如果全国人大采纳了其立法建议,不但拆迁问题的立法层次会由行政法规提高为基本法律;还意味着拆迁问题法律适用范围扩大,城市范围内的国有土地和农村集体土地上的房屋征收拆迁,将会适用同一部法律。  两种立法理念分歧大  “《拆迁条例》又有什么新消息了吗?”北京大学法学院副院长沈岿甚至如是问《中国经营报》记者。  2009年11月13日,四川成都金牛区居民唐福珍因拒绝强拆自焚身亡,这一惨烈的事件引发社会各界对于拆迁问题的关注。2009年12月27日,包括沈岿在内的五位北京大学法学教授,以公民身份发出建议函,请求全国人大常委会对《拆迁条例》进行合法性审查。  随后,2010年1月29日,国务院法制办提出要制定《征收条例》,
并向社会广泛征求意见。2月12日,《征收条例》进入修改阶段,但是此后,该条例如泥牛入海渺无消息。  为了防止暴力强制拆迁,5月15日,国务院办公厅发出紧急通知要求:“对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的,一律不得实施强制拆迁。因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。”  与此同时,国土资源部也发出通知,要求进一步做好征地管理工作,力图防止和减少新的征地拆迁矛盾。  然而,中央政府的三令五申,未能阻止地方政府强制拆迁的步伐。从年初至今,由于强制拆迁,在全国范围内至少发生了3起拆迁户自焚事件。如江西宜黄自焚事件,更是引起了全国媒体的广泛关注。  为什么《征收条例》迟迟难以出台?  一位参与了《征收条例》草案修订工作的专家透露,从起草至今,国务院法制办先后召开了3次座谈会,该条例草案初稿已经形成。在近期国务院法制办召开的《征收条例》草案专家研讨座谈会上,会上专家就公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制等6大问题进行了讨论。其中,对于公共利益如何界定?如何确定补偿的标准等问题产生了激烈争议。  这位专家介绍,在《征收条例》草案修订过程中,形成了两个派别,争议极大,业界对这两个派别分别称为整体主义和个人主义。  持整体主义观点的学者认为,要确保中国整体经济的快速增长,只有先把蛋糕做大后,民众才能从中分享利益。所以,应该优先确保整体经济利益,如果过分强调保护个人的权益则会阻碍经济发展。商业化建设项目的拆迁开发,也是有利于整体公共利益的。比如在某市建一个大型商场,有利于周边的经济发展,民众亦可从中获利。所以,不强调严格区分拆迁中的公众利益和商业利益。  持个体主义观点的学者则认为,由于过分强调整体主义利益,忽视对个体合法权益的保护,导致了当前社会矛盾加大,贫富差距悬殊,引发了剧烈的冲突。所以应该加大对个体合法权益的保护。如果不对公共利益做出界定,就会造成滥用公共利益之名,肆意侵犯个体的合法权益的情况出现。所以,严格区分公共利益和商业利益,给两者予以清晰的界定。  两种立法理念的巨大分歧导致了在立法技术层面的激烈冲突。  持整体主义观点的学者认为,在补偿的标准上,可以比现行标准提高,但没必要按市场价值来补偿。因为,正是政府投资基础建设和城市经济的发展,才使得被拆迁户房屋所在地段的土地增值。如果给他们过高的补偿,会使其不劳而获,造成社会资源分配不公。  持个体主义观点的学者则认为,正是由于被拆迁户牺牲了自己的合法利益,才换取了社会经济的发展。基于公平原则,应该按市场价格给予其相应的补偿。而由于拆迁造成的分配不公的问题,可以通过征收房产税等方法来解决。这样既可以协调资源分配问题,又可以把资金用于公共事务上。

房价高企,拆迁户自焚,《蜗居》网上热议……围绕着房子问题,种种社会矛盾的交织与冲突,使五名北大教授建言全国人大审查拆迁条例之举,备受关注。

13日,国务院总理温家宝在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言,土地问题根本上与制度有关,农民合法的土地得不到应有的保障,现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地,另一手又高价卖给开发商。他明确表示,必须从制度上解决这些问题。那么,发生在集体土地上越来越多的房屋征收和拆迁问题究竟如何解决?立法又应如何面对“土地财政”困局?  北京大学法学院教授沈岿日前向本报记者透露,目前正酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题,诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。  立法迷局背后的思变  与国有土地征收和补偿同样重要,甚至在当前情势下更加凸显的集体土地征收和补偿问题,正在纳入立法者的考虑范围。  去年底,受唐福珍拆迁自焚事件的影响,包括沈岿在内的北京大学五位学者向全国人大常委会提交了对拆迁条例合法性审查的公民建议,引起舆论广泛关注。  上述行动加快了拆迁条例修改的进程,国务院法制办在今年1月底公布了国有土地上房屋征收与补偿条例征求意见稿(以下简称“国有土地征收条例”)。值得注意的是,该征求意见稿适用范围为国有土地上的房屋征收与补偿,对于大量出现的“唐福珍们”的集体土地征收和拆迁问题,则无能为力。  如今,征求意见过去已半年,国有土地征收条例一直未能出台,但多位知情人士表示,国有土地征收条例并未“胎死腹中”,而国务院法制办亦从未停止过立法工作,只是在思路上有些变化。与国有土地上房屋征收和补偿同样重要、甚至在当前情势下更显重要的集体土地征收和补偿问题,正在纳入考虑范围。  中国政法大学副校长马怀德坦言,国有土地征收条例遭遇地方政府阻力是现实,如果匆忙出台却得不到实施或很难实施,还不如慎重、认真地制订一部能有效实施的法规。  集体土地更应受保护  没有匆忙地推出国有土地征收条例,而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题,这是个进步,但进度希望能快一点。  沈岿介绍说,国有土地上房屋征收和补偿问题,已由全国人大通过修改城市房地产管理法的方式,把制定具体规定的权力授权给国务院,而国务院亦只能据此对国有土地上房屋征收和补偿立法。至于集体土地上房屋征收和拆迁问题,则需另寻出路解决。  沈岿透露,目前国务院有关部门正在考虑如何解决集体土地征收问题。他分析,可以通过修改土地管理法及其实施条例的方式来解决,亦不排除同时制订一部具体细致的集体土地征收和补偿条例的可能。  马怀德亦向记者表达了集体土地征收立法的必要性。他认为,目前大家注意力都集中在国有土地征收条例上,但城市可用的土地越来越少,地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的,由于该领域立法比较薄弱,没有一系列的程序保障,其立法必要性远高于城市拆迁立法。  代理过600多起拆迁案件的北京盛廷律师事务所主任杨在明介绍,这些拆迁案中,集体土地征收和国有土地征收的比例约各占一半。  马怀德认为,集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的,但农村集体土地不同,“你从农民手里把集体土地转变成了国有土地,把不是你的东西变成你的东西,从某种意义上说,集体土地征收的程序、条件、补偿标准,都应当比国有土地使用权收回更严格。”  他坦言,没有匆忙地推出国有土地征收条例,而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题,这是个进步。“但进度希望能快一点。技术上都好操作,关键是立法机关需要下决心。”  “公共利益”认定之困  “公共利益”如何认定仍有不同看法,地方政府征地时会不会找出一百条理由来说这就是“公共利益”?  对于集体土地征收的立法模式,沈岿认为,重点应当考虑征地补偿标准、征地补偿费如何分配、失地农民保障等方面。  马怀德认为,立法需要妥善处理几个问题,首先是所有的征收、征收补偿标准、征收决定,都应有公众参与;同样重要的是程序,包括征收征用的启动、公告、如何确定征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准,都应该在立法中细化;此外,公平是最重要的,所有的补偿都应有一个相对为多数人接受的标准,只有公正才会让各界接受。  对于无法回避的“公共利益”认定问题,沈岿认为仍宜借鉴国有土地征收条例征求意见稿所采取的列举方式。

五名北大教授应邀参加12月16日国务院法制办举办的座谈会,研讨《城市房屋拆迁管理条例》。他们将提出哪些具体意见与建议?作为五人之中唯一的民商法学者,钱明星教授今天接受记者采访时表示,他希望通过修改拆迁条例,将“按市场价补偿”写进法律。

不过,他也说道:“这样写可能会有难度。但至少应该明确,要进行适当而充分的补偿。”

钱明星认为,有关拆迁条例的问题,主要还是观念问题,即城市发展与个人私有财产保护之间的关系问题。“过去,我们过于偏重城市发展,忽视个人财产保护。随着国家法治进程的发展,这种偏差应该纠正过来。”

钱明星直截了当地说:“纠偏,首先应把公共利益征收征用与商业开发征收征用区别分开。公共利益征收征用应是政府行为,可强制;商业开发征收征用则是开发商与被拆迁者之间的民事关系,只能平等主体间谈判。”

他认为,还需要有一个公平公开公正制度程序设计,被征收人在认为自己权益受到损害的时候,制度能切实保障有途径解决问题;要对被征收人进行适当而充分的补偿。

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